Proposta de Revitalização da Baixa-Chiado

MODELO INSTITUCIONAL


4.1 Princípios Aplicáveis

4.1.1
O projecto de reabilitação da zona da Baixa-Chiado (o “Projecto”) exige um modelo institucional de gestão que assegure, do ponto de vista organizacional, procedimental e jurídico, os instrumentos necessários à sua realização. Com efeito, o Projecto pretende assegurar a reabilitação e requalificação integrada da zona, quer do ponto de vista da sua renovação física, quer da sua reconversão social. A atracção de novas utilizações e actividades implica necessariamente a concretização de alguns projectos estruturantes – sem os quais não se gera a transformação física necessária, a qual é condição da renovação social e económica que se pretende para a zona.

Em síntese, o Projecto exige que, de forma integrada, sejam assegurados o planeamento e a execução de diversas actividades, cuja implementação deverá ficar a cargo de diversas entidades, públicas e privadas, mas que devem ocorrer de forma coordenada e em obediência a um programa único.

A coordenação de todas essas actividades, a dinamização da actuação das várias entidades envolvidas, a capacidade de adaptar o projecto às várias circunstâncias que ao longo do tempo da sua execução irão inevitavelmente ocorrer, bem como a mobilização dos recursos financeiros necessários ao Projecto, constituem tarefas de natureza pública, integradas quer na Administração do Município de Lisboa, quer na Administração Central do Estado.

O Projecto implica a capacidade de rapidamente concretizar os projectos previstos. A atractividade da área beneficiará da capacidade de assegurar que a decisão pública ocorrerá de forma rápida e previsível – o que implica a adequação dos instrumentos de gestão territorial às necessidades do Projecto, celeridade nos processos de licenciamento e articulação dos vários serviços públicos que devem pronunciar-se no âmbito destes.

Finalmente, o Projecto tem um tempo longo de preparação e execução dos vários projectos estruturantes previstos, que se pode estender até 2010. Ao mesmo tempo, a requalificação da área implica um modelo de organização da gestão urbana da área que assegure um nível de excelência para a área ao longo de um horizonte temporal longo.

4.1.2
Todas estas características determinam que o desenho do modelo institucional de gestão do Projecto se deva subordinar a quatro grandes princípios.

Envolvimento do Estado e do Município
Os vários projectos estruturantes e a actividade pública de revitalização da área carecem do empenho e alinhamento de serviços do Estado e do Município.
Alguns dos projectos estruturantes incidem sobre equipamentos e edifícios do Estado (museus edifícios dos Ministérios no Terreiro do Paço) ou devem ser realizados por entidades dependentes do Estado (Pólo Turístico da Frente Ribeirinha). O envolvimento e o empenhamento do Governo e, em geral, da Administração do Estado são, por isso, condição necessária da concretização do Projecto.
Ao mesmo tempo, cumpre ter presente que a área em causa se integra na cidade de Lisboa; que grande parte das intervenções devem ser realizadas sobre bens que integram o domínio municipal, designadamente o espaço público; que o licenciamento de construção ou reabilitação de edifícios é uma competência municipal; e que a qualidade da gestão urbana depende essencialmente do Município. Por isso mesmo, sem o envolvimento do Município, o Projecto não pode realizar-se.
Deste modo, o modelo de gestão do Projecto deve assegurar o envolvimento dos dois níveis de Administração.

Unidade de comando
A gestão do Projecto deve ser assegurada de modo unitário. A dispersão de competências relevantes actualmente verificada torna difícil o planeamento e a execução das diversas actividades envolvidas. De resto, a experiência passada demonstra que os projectos urbanos de relevo cuja concretização envolva competências e recursos nacionais e locais foram mais bem-sucedidos nos casos em que ocorreu essa unidade de comando (são disso exemplos as várias intervenções no âmbito do Programa Polis ou a Expo’ 98).

Estabilidade a longo prazo
O Projecto tem um prazo longo de concretização, no que respeita aos projectos estruturantes, e ainda mais longo de sedimentação – no que respeita a várias outras iniciativas públicas e privadas e à renovação social e económica da área.
A mobilização de agentes exteriores – designadamente privados e entidades públicas – impõe que estes possam confiar no empenhamento a longo prazo dos poderes públicos e na estabilidade do modelo de gestão. Importa assim que este seja concebido de modo a sobreviver pelo prazo previsto da operação.

«Via Verde» para decisões
Como já se referiu, a celeridade no processo de decisão, particularmente no que respeite aos processos de revisão dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis, aos processos de licenciamento e, em geral, na emissão de quaisquer actos administrativas de que dependam as várias acções compreendidas no processo, são aspectos críticos quer no que se refere à concretização do Projecto nos prazos previstos, quer na própria atractividade de outros projectos, designadamente privados.
O modelo institucional procura respeitar todos estes princípios.


4.2 Actividades a desenvolver

4.2.1
O princípio da unidade de comando impõe que o modelo institucional seja concebido de modo a que as competências públicas envolvidas – sejam elas originariamente municipais ou centrais – sejam exercidas por uma única entidade ou sob a supervisão desta – salvo os casos de competências sectoriais.
Assim, a entidade responsável pela gestão do Projecto deverá deter competências pelo menos nas seguintes matérias:

Planeamento
A entidade gestora deve dispor da capacidade de elaboração dos instrumentos de gestão territorial que se mostrem necessários para a concretização do Projecto. Em particular, o desenvolvimento do Projecto carece de ser enquadrado por normas de planeamento adequadas, tendo em conta as regras constantes do regulamento do actual Plano Director Municipal de Lisboa (“PDM”).
De acordo com o PDM, a área de intervenção abrange diversas unidades a que correspondem diferentes classes de espaço. De entre essas unidades, assume particular relevância a denominada “Área histórica da Baixa”. O artigo 39.º do Regulamento do PDM obriga à elaboração de um “plano de pormenor ou regulamento municipal” que tenha por fim a conservação e revitalização do conjunto arquitectónico e urbanístico.
Por sua vez, o artigo 40.º do mesmo Regulamento determina que, na falta daquele plano ou regulamento, as operações urbanísticas permitidas se limitam à beneficiação, restauro e conservação dos edifícios existentes, ou à realização de alterações pontuais que visem a reposição das características dos mesmos.
Deste modo, nas circunstâncias actuais, muitas das operações compreendidas no Projecto não poderão ser executadas, uma vez que envolvem a realização de novas edificações ou a reconversão das actuais.
A entidade que venha a gerir o Projecto deve deter competência para elaborar os instrumentos de gestão territorial que por este motivo se mostrem necessários, em função do programa e dos objectivos gerais definidos.

Execução de infra-estruturas
A realização do Projecto exige igualmente um trabalho intenso de realização ou reabilitação de infra- -estruturas, em particular a requalificação do espaço público. Por outro lado, as infra-estruturas no subsolo (públicas e privadas) precisam igualmente de ser modernizadas, para servir as novas actividades que se pretendem atrair para a área.
A execução destas infra-estruturas está a cargo de diversas entidades – basta pensar, a título de exemplo, no projecto do pólo turístico da frente ribeirinha, que compreende espaços sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa (“APL”), espaços dominiais municipais (o Terreiro do Paço e arruamentos adjacentes), espaços dependentes da Administração Directa do Estado (o Arsenal) ou as redes enterradas das várias concessionárias.
Sucede ainda que a execução das infra-estruturas deve ser executada logo nas primeiras fases de desenvolvimento do Projecto e de modo coordenado em termos de programação e gestão de acessos.
Deste modo, a entidade gestora do Projecto deve ter a capacidade de assumir a coordenação de todas estas actividades, incluindo a elaboração dos respectivos projectos.

Construção e reabilitação de equipamentos
Muitas das acções compreendidas no Projecto envolvem a construção ou reabilitação de equipamentos públicos e privados – infra-estruturas de transportes, equipamentos culturais ou museológicos ou a reconversão e reabilitação de edifícios públicos existentes.
Uma vez mais, estas acções serão executadas por entidades distintas, e algumas delas estão já em curso.
A entidade gestora do Projecto, porém, deverá ter a capacidade de estudar novas acções a este nível e coordenar as várias intervenções em função dos objectivos definidos para o Projecto.

Gestão urbanística
Grande parte do Projecto corresponde à reabilitação ou reconversão de edifícios privados. Nesta matéria, a entidade gestora do Projecto deverá deter competências em matéria de licenciamento urbanístico, as quais são habitualmente dos órgãos municipais.
As competências em matéria de gestão urbanística são aquelas em que o princípio correspondente à “Via Verde” para as decisões se mostra mais relevante. Neste aspecto, importa referir que todos os edifícios situados na área estão sujeitos a servidão administrativa, que impõe a sujeição de todos os actos de licenciamento ou autorização a parecer prévio do Instituto Português de Património Arquitectónico (“IPPAR”).
Deve, assim, buscar associar-se o IPPAR ao Projecto, de forma que agilize a emissão dos pareceres que se mostram necessários.

Reabilitação urbana
Se é certo que o elemento central do Projecto é a reabilitação ou reconversão de muitos edifícios, não é menos verdade que parte dessas intervenções correspondem à reconversão profunda deles.
Outras intervenções, porém, correspondem a simples intervenções de reabilitação de edifícios ou quarteirões, por iniciativa pública ou dos seus proprietários, em termos muito semelhantes aos que são enquadrados pelo actual regime das sociedades de reabilitação urbana (“SRU”).
De resto, está já constituída uma SRU que abrange a zona da Baixa-Chiado. Importa, desse modo, que a actividade da SRU da Baixa-Chiado seja articulada com, ou coordenada por, a entidade gestora do Projecto.

Gestão urbana
O Projecto assume que a zona da Baixa-Chiado será um espaço urbano de qualidade, gerido de forma integrada no que respeita a serviços urbanos e, em geral, no que toca à organização do espaço e actividades.
Nessa matéria, importa assegurar que a gestão urbana da zona seja diferenciada, em função dos objectivos do Projecto.
Por gestão urbana, para este efeito, pretende-se designar, em primeiro lugar, serviços como a limpeza urbana, recolha de resíduos sólidos, ajardinamento, conservação de espaços públicos e mobiliário urbano; a disciplina e o licenciamento de diversas actividades particulares que influenciam a vivência do espaço urbano (publicidade exterior; mobiliário urbano, ocupação de espaço público; cargas e descargas); a disciplina do trânsito e do estacionamento; ou a segurança. Em segundo lugar, considera-se igualmente incluída no conceito de gestão urbana a elaboração de normas disciplinadoras destas actividades.
Entende-se que a entidade gestora do Projecto deve ter competência para elaborar projectos de regulamentos nestas matéria, que serão posteriormente submetidos a aprovação dos órgãos municipais competentes.
Entende-se, igualmente, que a mesma entidade deve dispor de competência para a prática dos actos de licenciamento referidos. Finalmente, entende-se que a entidade gestora deve ter, por um lado, a capacidade de fixar os parâmetros de actuação dos serviços municipais que prestem alguns desses serviços (p. ex., a recolha de resíduos sólidos); por outro lado, quando se trate de serviços que o Município já contrate a prestadores externos ou que não se justifique serem desenvolvidos por serviços municipais (p. ex., o ajardinamento ou a conservação de arruamentos) deverão esses serviços ser contratados directamente pela entidade gestora do Projecto.

Dinamização económica e desenvolvimento empresarial
A entidade gestora do Projecto deve igualmente assumir-se como agência de dinamização de projectos empresariais ligados às actividades que, preferencialmente, se desejam ver instaladas na área.
Para este efeito, a entidade gestora deverá reunir competências que lhe permitam identificar potenciais investidores, apoiar projectos de incubação de empresas, facilitar o acesso a fundos públicos de apoio a iniciativas económicas ou culturais e, em geral, actuar como dinamizadora da actividade económica local.


4.3 O modelo institucional proposto

4.3.1
Na concepção do modelo institucional proposto, procurou-se encontrar soluções que não careçam de alterações ao quadro legislativo actual.
O modelo institucional proposto obedece aos princípios referidos acima, associando, por isso, Estado e Município numa entidade gestora única.
Esta entidade gestora, por sua vez, deterá participações noutras entidades que desenvolverão por si, mas sob a coordenação da entidade gestora, algumas das actividades compreendidas no Projecto.

4.3.2
O modelo institucional foi também pensado tendo em conta que o Projecto é desenvolvido a muito longo prazo, o que exige a sua estabilidade durante esse período.
Porém, o Projecto não apresenta as mesmas características ao longo de todo esse período.
Assim, a fase inicial corresponde a um momento de investimentos pesados (concretização de projectos estruturantes até 2010); o peso dos investimentos diminui nas fases posteriores. Nessa altura, estará essencialmente em causa a necessidade de assegurar a gestão qualificada de um espaço urbano moderno.
Na fase inicial, o peso do Estado é significativo, dada a importância dos projectos de interesse nacional, que incidem sobretudo sobre espaços do Estado. Na segunda fase, porém, o peso do Estado na gestão do Projecto quase não tem significado, sendo sobretudo relevante a importância da actividade municipal.
O modelo institucional preconizado reflecte esta dinâmica.

4.3.3
A Sociedade Gestora
A entidade gestora é uma sociedade de capitais exclusivamente públicos, cujo capital social será exclusivamente detido pelo Estado e pelo Município (a “Sociedade Gestora”).
Entende-se que, no momento inicial, os projectos estruturantes de maior relevo e maior peso financeiro são os projectos de natureza nacional ou que se referem a bens ou equipamentos do Estado.
Por isso mesmo, entende-se que, no momento inicial, a participação do Estado no capital social deverá ser maioritário; num segundo momento, após a concretização desses projectos estruturantes, o peso das responsabilidades municipais será superior ao do Estado, pelo que o Estado deverá transmitir a sua participação ao Município, que então se tornará no accionista único da Entidade Gestora.
No sistema actual, disciplinado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, a Sociedade Gestora será inicialmente, por isso, uma empresa pública integrada no sector empresarial do Estado.
No momento subsequente, a Sociedade Gestora integrar-se-á no sector empresarial do Município de Lisboa. Estado e Município deverão celebrar um acordo parassocial no qual regularão as suas relações enquanto accionistas, no que respeita, designadamente, à composição dos órgãos sociais, e estabelecerão compromissos de permanência no capital da sociedade. Estado e Município acordarão igualmente o momento e as condições da futura transmissão da participação do Estado ao Município.
A Sociedade Gestora tem por objecto a coordenação geral do Projecto e deterá participações em duas outras sociedades – a sociedade responsável pela gestão dos projectos estruturantes (a “Sociedade Gestora dos Projectos Estruturantes” ou “SGPE”) e a sociedade responsável pela gestão urbana (a “Sociedade de Gestão Urbana” ou “SGU”).
A Sociedade Gestora exercerá indirectamente as actividades compreendidas no objecto social destas duas sociedades.
Para lá disso, a Sociedade Gestora será responsável directamente pelas actividades de dinamização empresarial.
Será ainda responsável pela articulação geral do Projecto com a actividade de outras entidades públicas e privadas, como os órgãos do Estado ou do Município, os operadores de transportes ou os gestores de infra-estruturas ou as várias autoridades administrativas.

4.3.4
A Sociedade Gestora de Projectos Estruturantes
O capital da SGPE será detido na totalidade pela Sociedade Gestora. No seu conselho de administração, estarão administradores designados pelo Estado e pelo Município.
A SGPE terá por objecto a gestão de alguns dos projectos estruturantes de interesse nacional e municipal.
Assim, a SGPE assumirá, mediante contratos específicos com diversas entidades públicas, o encargo de efectuar estudos de viabilidade dos projectos de reconversão e reabilitação de edifícios públicos (p. ex., a reconversão dos edifícios do Terreiro do Paço; a reconversão do Convento de S. Francisco e ampliação do Museu do Chiado).
Esses estudos de viabilidade compreenderão os estudos de viabilidade económica, reconversão dos edifícios e de financiamento das várias actividades.
Uma vez aprovados esses estudos pelas entidades responsáveis, a SGPE poderá assumir-se como gestora de cada uma dessas intervenções.
A SGPE deverá ainda actuar como “project manager” de algumas das intervenções públicas previstas, designadamente do projecto de reconversão de espaços públicos e infra-estruturas.
Nesta actividade, a SGPE coordenará a elaboração de projectos e cadernos de encargos das obras nos espaços públicos municipais, acompanhará os processos de adjudicação das empreitadas – em que o dono de obra será a SGU – e actuará como entidade de gestão e fiscalização das obras respectivas.
Nesta vertente, a SGPE deverá ainda assegurar a coordenação de outras obras públicas, lançadas por outros donos de obra, que se devam realizar no mesmo espaço e ao mesmo tempo.
Pense-se, a este propósito, nas empreitadas das concessionárias de serviços ou das empreitadas da APL, que deverão ter os respectivos acessos e programação coordenadas em conjunto.
A SGPE deverá ainda assumir a gestão do projecto de reconversão comercial da Baixa – designadamente do projecto de reconversão de arruamentos da Baixa segundo uma lógica de centro comercial a céu aberto, a levar a cabo por promotores particulares.

4.3.5
A Sociedade de Gestão Urbana
A SGU terá por objecto o exercício das actividades que, sendo necessárias à concretização do Projecto, se compreendem no âmbito das atribuições municipais. No seu conselho de administração, estarão administradores designados maioritariamente pelo Município, sendo os restantes designados pela Sociedade Gestora.
Condição necessária à viabilidade do modelo é que exista fundamento legal para que o Município possa cometer à SGU o exercício destas actividades e dos poderes correspondentes.
Para esse efeito, será necessário que a empresa se possa caracterizar como empresa municipal. Com efeito, o actual regime das empresas municipais, constante da Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, autoriza os municípios a delegar nas empresas municipais a delegar nas empresas por eles constituídas poderes respeitantes à prestação de serviços públicos; e, de igual modo, a celebrar com elas contratos-programa.
Também o projecto de diploma que visa regular o novo regime do sector empresarial local autoriza os municípios a encarregar empresas municipais da gestão de serviços de interesse geral ou da promoção do desenvolvimento local.
Deste modo, a concretização do modelo, no que toca à SGU, depende da sua qualificação como empresa municipal. Para tanto, será necessário que o Município detenha a maioria do respectivo capital.
Por isso mesmo se propõe que o capital da SGU seja detido pela Sociedade Gestora e pelo Município, e que a participação deste seja maioritária. No seu conselho de administração, estarão administradores designados maioritariamente pelo Município, sendo os restantes designados pela Sociedade Gestora.
O objecto da SGU consistirá no planeamento, na execução de infra-estruturas e na gestão urbana da área da Baixa-Chiado.
O Município delegará na SGU um conjunto de poderes e competências municipais, designadamente os seguintes:
– a elaboração de regulamentos em matéria de gestão urbana, relativos, designadamente, à ocupação de espaço público e da via pública, à publicidade exterior, às cargas e descargas e à disciplina do trânsito e estacionamento;
estes projectos de regulamentos serão submetidos à aprovação dos órgãos municipais competentes;
– A elaboração de planos de ordenamento ou dos regulamentos neles previstos;
– A execução de obras de infra-estruturas viárias ou outras, constituindo-se como dono de obra das empreitadas respectivas;
– A apreciação dos processos de licenciamento ou autorização de operações urbanísticas ou de actividades particulares, como a instalação de mobiliário urbano, a ocupação do espaço público;
– A iluminação pública e a vigilância;
– A disciplina de tráfego, circulações e estacionamento;
– A coordenação e definição da actividade dos serviços ou empresas municipais que actuem na área da Baixa-Chiado em matérias como a limpeza urbana, a recolha de resíduos, o estacionamento tarifado, ou a conservação de espaços públicos e arruamentos.
– A cobrança de taxas relativas às actividades por si realizadas.
O Município celebrará com a SGU um contrato no qual serão estabelecidos as condições de exercício daquelas actividades e as compensações que o Município se obriga a pagar à SGU.
Estas compensações deverão ser calculadas como uma percentagem a definir da receita fiscal e parafiscal cobrada pelo Município e imputável à zona da Baixa-Chiado.
Adiante, detalham-se os princípios e fundamentos aplicáveis ao cálculo destas compensações.
Este contrato deverá estender-se por um prazo dilatado, para corresponder à sedimentação do Projecto.
A título indicativo, sugere-se um prazo de [25 anos].

4.3.6
A SRU da Baixa-Chiado
A actividade da SRU da Baixa-Chiado é estratégica no âmbito do Projecto. Para além disso, o regime específico das SRU prevê alguns instrumentos jurídicos que não podem ser utilizados por qualquer outro tipo de entidade. Por isso mesmo se prevê a manutenção da SRU.
Ao mesmo tempo, a existência da SRU e a coordenação da sua actividade devem subordinar-se ao já mencionado princípio da unidade de comando. Por isso mesmo se preconiza a transmissão do respectivo capital pelo Município para a SGU. Se tal não se mostrar legalmente possível, sugere-se que o Município atribua à SGU mandato para o exercício dos seus poderes enquanto accionista, dentro dos limites da lei.


4.4 Financiamento

4.4.1
A concretização do Projecto exige a realização de diversos investimentos, públicos e privados, de montante substancial.
Os investimentos públicos preconizados, porém, são por si só geradores de valor, contribuindo para a valorização da área central da capital do país, justificando-se desde logo por esse motivo.
Para além disso, quer pelo efeito de atracção de novas actividades, quer pelo efeito de valorização dos imóveis situados na zona, terão retorno no aumento da receita fiscal e parafiscal do Município imputável à zona da Baixa.
Por outro lado, existe a consciência das actuais dificuldades financeiras do Estado e do Município, e do esforço de contenção financeira exigido ao país. Desse modo, o modelo institucional assume que o investimento público a realizar que não se encontre já previsto nos planos de actividades das várias actividades não deve ser efectuado com exigências ao Estado ou ao Município; a Sociedade Gestora e as suas participadas deverão encontrar meios de financiamento para os investimentos que tenham por contrapartida as receitas que esse investimento irá gerar.

4.4.2
Importa fazer a distinção entre investimento público e privado. Parte das intervenções previstas no Projecto será realizada por entidades privadas, que efectuarão os investimentos correspondentes sem necessidade de apoios públicos, se entenderem que os mesmos são racionais e viáveis.
No entanto, parte substancial do investimento previsto será investimento público ou em bens e equipamentos públicos. Quanto ao investimento público, importa desde logo fazer referência ao investimento que se encontra já programado por várias entidades – como os investimentos a realizar pela APL.
Quanto a estes, o Projecto não carece de mobilizar novos recursos financeiros, uma vez que estes já estão comprometidos com aqueles projectos.
Diferentemente ocorrem as coisas noutros projectos. Assim, e desde logo, todos os projectos que se referem ao conceito denominado como centro cultural e patrimonial da Baixa-Chiado, de que é exemplo a ampliação do Museu do Chiado. A viabilidade técnica, económica e financeira destes projectos, como acima se referiu, deve ser aferida pela SGPE. Esta deve, mediante contrato, avaliar a viabilidade dos mesmos e, nos estudos que prepare, deve igualmente identificar as necessidades de investimento associados e os modos de financiamento dos mesmos.
Relativamente ao grande projecto de requalificação do espaço público, sugere-se que a SGU – que será a respectiva dona de obra – encontre por si própria os modos de financiamento do mesmo.
Entende-se que, para esse efeito, a SGU deverá recorrer a endividamento, que contrairá por conta própria e sem garantias municipais. Para fazer face ao serviço da dívida associado, a SGU irá recorrer às receitas decorrentes da sua actividade. Essas receitas são, por um lado, as receitas por si cobradas (as taxas acima mencionadas) e, por outro lado, os pagamentos que o Município assumirá efectuar ao abrigo do contrato a celebrar com a SGU.
Esses pagamentos são realizados a longo prazo e deverão ser calculados de modo a que correspondam apenas a parte da receita fiscal e parafiscal estimada como imputável à zona da Baixa-Chiado.
Com efeito, a actividade da SGU irá aliviar o Município de parte da despesa municipal inerente à zona da Baixa-Chiado, uma vez que as actividades actualmente desenvolvidas pelo Município passarão a ser realizadas pela SGU.
Por outro lado, a concretização do Projecto irá gerar uma receita acrescida para o Município, quer pela revalorização dos imóveis da zona, quer pela atracção de novas actividades e melhoria da produtividade das actuais.
Deste modo, o Município compromete-se a canalizar para a SGU apenas fundos que têm como origem os benefícios financeiros decorrentes do Projecto, em contrapartida de deixar de ter despesa em que de outro modo incorreria e do facto de o próprio investimento a realizar pela SGU e a actividade desta – para não falar dos outros investimentos públicos – ir gerar maior receita para aquele.

4.4.3
O financiamento a contrair pela SGU não releva para o endividamento municipal. Não releva, desde logo, à luz da actual lei das empresas municipais, uma vez que, à luz das normas legais aplicáveis, só o endividamento das empresas públicas municipais – tal como definidas nessa lei – é contado para esse efeito, e já não o endividamento das empresas de capitais públicos.
Mas também não releva à luz do projecto de lei actualmente em discussão para regular o sector empresarial local, uma vez que, neste, a dívida das empresas municipais só releva para aqueles efeitos se as empresas apresentarem resultados operacionais negativos e os sócios não cumprirem a obrigação legal de efectuarem as transferências financeiras para as empresas que se mostrem necessárias para equilibrarem a exploração operacional.
O modelo institucional proposto pressupõe o equilíbrio de exploração da SGU.


4.5 A Circular das Colinas

4.5.1
No âmbito do Projecto, a Circular das Colinas é considerada como um dos projectos estruturantes de interesse municipal que constitui condição necessária à concretização daquele.
Com efeito, só a execução da Circular permite desviar da zona da Baixa-Chiado a parte substancial do tráfego de atravessamento que a percorre.
Este tráfego, apesar de não ter origem nem destino na área, é responsável pelos elevados níveis de poluição atmosférica e sonora que impedem a instalação de habitação no local e afastam as empresas; por outro lado, é responsável pelo elevado número de automóveis que impedem a circulação pedonal em condições de conforto e segurança e a requalificação do espaço.
Porém, se a execução da Circular das Colinas é condição indispensável à realização do Projecto, a verdade é que o seu impacte e a sua importância não se circunscrevem à Baixa-Chiado.
A Circular beneficia zonas muito extensas da cidade e melhora as condições de acessibilidade, reduzindo ainda consideravelmente os tempos de percurso de muitas deslocações totalmente alheias à zona da Baixa-Chiado.

4.5.2
Entende-se, por isso, que a Circular das Colinas deve ser considerada como um projecto à parte – necessário à concretização do programa de revitalização mas justificado por si, com benefícios para toda a cidade. Considera-se, em consequência, que os custos da Circular das Colinas não devem ser imputados ao Projecto e não devem ser suportados por este.
Ainda assim, não deixou de se reflectir sobre os modos de concretização deste, no actual contexto de contenção da despesa.
Por esse motivo, contemplaram-se três soluções. A primeira dessas soluções passa pela execução da obra segundo o modelo tradicional, obrigando o Município a prever no orçamento as verbas necessárias à realização da mesma durante os exercícios correspondentes à sua construção. Por se tratar de um esforço elevado, entende-se que, a seguir-se este modelo, se poderá optar por uma construção por fases, efectuando-se na primeira fase – a lançar de imediato – apenas a parte da Circular estritamente necessária ao desvio do tráfego de atravessamento da zona da Baixa-Chiado.
Esta corresponde à ligação entre a Avenida Infante D. Henrique e a Avenida Almirante Reis, com a construção do túnel sob a Penha da França.
A segunda solução preconiza a construção integral da Circular.
Para esse efeito, sugere-se a realização de uma parceria público-privada, promovendo-se a abertura de um concurso para atribuir a concessão da execução (incluindo construção de novos troços e a reabilitação e reperfilamento dos já existentes) e a conservação da Circular, por um período de [30 anos].
A remuneração do concessionário consistiria em pagamentos a realizar pelo Município em função da disponibilidade da obra (com realização de deduções aos pagamentos convencionados se a via estiver indisponível para conservação ou se os níveis de conservação não respeitarem as especificações contratuais). As parcerias concebidas nestes termos não são consideradas como endividamento ao abrigo das regras do Sistema Europeu de Contas (SEC 95) ou da lei portuguesa.
A terceira solução é integrar este investimento nos investimentos a realizar pela SGU sendo abrangido pelo Contrato-programa a celebrar entre esta empresa e a Câmara Municipal de Lisboa, conforme avaliado no capítulo 5 deste relatório.


4.6 O planeamento urbanístico

4.6.1
Uma questão específica a merecer atenção consiste na possibilidade de avançar de imediato com muitas das acções previstas no Projecto face às actuais regras do PDM, a que acima se fez referência.
Como então se referiu, o artigo 39.º do Regulamento do PDM obriga à elaboração de um “plano de pormenor ou regulamento municipal” que tenha por fim a conservação e revitalização do conjunto arquitectónico e urbanístico.
Até à entrada em vigor de tal plano ou regulamento, o artigo 40.º limita as operações urbanísticas permitidas na zona à beneficiação, restauro e conservação dos edifícios existentes, ou à realização de alterações pontuais que visem reposição das características dos mesmos.

4.6.2
A elaboração de um plano de pormenor é um processo moroso, incompatível com as necessidades do Projecto. Por outro lado, o conteúdo dos planos de pormenor é demasiado denso e, por isso, rígido, o que se mostra eventualmente em conflito com a necessidade de adequar a gestão do Projecto às oportunidades que surjam, designadamente no que se refere às tipologias das habitações ou aos usos dos edifícios.
Considera-se, por isso,mais proveitosa a elaboração de um regulamento de desenvolvimento das regras contidas no artigo 39.º do Regulamento do PDM, cuja elaboração e aprovação podem ser atingidas em cerca de seis a nove meses, com os recursos adequados.
O regulamento a que alude o citado artigo 39.º não é um instrumento de gestão territorial previsto na lei em vigor. Ainda assim, considera-se que a validade da figura e a sua força dispositiva não devem ser postas em causa, desde que se interprete o artigo como habilitando simplesmente a elaboração de um regulamento de densificação e pormenorização dos princípios constantes daquele preceito. Esse regulamento terá de se conformar, e não poderá alterar, com tais princípios. Por outro lado, a vigência de tal regulamento estará dependente da vigência do PDM.
Com estas ressalvas, considera-se não existirem objecções à aprovação do regulamento.
O regulamento seria elaborado com a participação do IPPAR, permitindo depois a mais rápida apreciação por este dos projectos a licenciar na zona.

4.6.3
Ainda assim, o caminho preconizado não permite a realização imediata das acções previstas. Sugere-se, assim, que se proceda à suspensão da regra do artigo 40.º, que limita as actividades a realizar na zona.
Nos termos da lei, é possível ao Município deliberar a suspensão total ou parcial dos planos municipais de ordenamento do território, mediante prévio parecer da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e desde que seja em simultâneo deliberada a alteração do plano suspenso – o que já se encontra a correr – e a aprovação de medidas preventivas.
No caso, as medidas preventivas consistiriam na sujeição das intervenções a prévio parecer do IPPAR.
Com tal suspensão, mostra-se possível assegurar o imediato licenciamento ou autorização de operações urbanísticas durante o período de elaboração do regulamento.


4.7 Programa de concretização do modelo institucional

4.7.1
A implementação do modelo institucional deve fazer-se de forma completa e em tempo útil. Quer-se com isto significar que o sucesso do Projecto implica o seu arranque a curto prazo; mas exige, em simultâneo, que todas as condições necessárias à sua concretização estejam verificadas. Se não estiverem aprovadas, no momento do arranque do Projecto, todas as componentes do modelo institucional, tal como vier a resultar do acordo que se espera vir a existir entre o Município e o Estado, são elevadas as probabilidades de o Projecto não vir a suceder, porque sempre sofrerá atrasos decorrentes da falta de algumas competências que aguardam decisão.

4.7.2
Ainda assim, não se ignora que o conjunto de documentos, actos e formalidades necessários à concretização do modelo institucional demora algumas semanas de concretização, e a afectação de muitos recursos para o efeito.
Só faz sentido reunir esses recursos desde que os princípios básicos do modelo e do Projecto hajam sido aceites pelos órgãos municipais e do Estado competentes.
Por isso, prevê-se que após a apresentação deste Relatório, caracterizando o Projecto e estabelecendo o desenho e princípios do modelo institucional de gestão, seja celebrado, nas próximas semanas, um memorando de entendimento entre o Estado e o Município, estabelecendo os objectivos e princípios gerais do Projecto e o desenho do modelo institucional, bem como fixando prazos para o efeito.
Este memorando deverá ser aprovado pelos órgãos municipais e estaduais competentes.
Com base nessas decisões, deverão mobilizar-se os recursos necessários para, durante os meses de Janeiro e Fevereiro de 2007, ser aprovada e celebrada a documentação final que, em desenvolvimento do memorando, se mostra necessária para a instalação das várias entidades previstas e o respectivo funcionamento.
Essa documentação é, em síntese, a seguinte:
– Estatutos da Sociedade Gestora, da SGPE e da SGU, bem como o estudo económico financeiro de cada uma delas;
– Acordo Parassocial entre o Estado e o Município relativo à Sociedade Gestora, estabelecendo os princípios relativos ao exercício dos respectivos direitos sociais, e entre a Sociedade Gestora e o Município, relativamente à SGU;
– Contrato-Programa entre o Município e a SGU, incluindo a delegação de poderes de gestão urbana e delegação de poderes relativos à SRU;
– Regulamentos municipais relativos à zona da Baixa-Chiado (estacionamento; circulação e cargas e descargas; publicidade; mobiliário urbano e ocupação do espaço público; etc.);
– Deliberação de suspensão do art.º 40.º do PDM, aprovação de medidas preventivas e determinação de elaboração do regulamento municipal a que se refere o art.º 39.º do PDM, com delegação na SGU dos poderes para elaboração do plano;
– Deliberação de lançamento dos estudos para a Circular das Colinas;
– Protocolos entre SGPE e Estado para elaboração de projectos;
– Nomeação dos órgãos sociais das diversas empresas;
– Contratos de financiamento da Empresa de Gestão Urbana.